“全国人大：全面清理各地不合时宜计生法规 停止执行过严处罚”

时隔一年，生育二字在全国人大备案审查工作报告中出现。

1月20日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在第十三届全国人大常委会第二十五次会议上发表《关于年度备案审查工作情况的报告》(以下称为《报告》)。 一是要求各地全面整理人口与计划生育行业的相关法规、规章、规范性文件。

随着中央层面调整生育政策，每年在一些地方开始了清洁工作。

当时，不少学者联名向全国人大常委会法工委提出建议，对各地发生的超生辞退问题进行备案审查和纠正。 那年9月，法工委据此要求对相关规范性文件进行多项修订。 这也是年登记的全国人大备案审查工作报告显示，这一年，7个省的地方性法规中发现了上述问题，各地完成了相关法规的编撰工作。

近年来，关于生育政策的讨论不断，清除地方不适当规定的呼声很多。 年，党的十九届中央委员会第五次全体会议确定提出，加强了生育政策的包容性。

《报告》指出，为了贯彻这一精神，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会要求全面整理人口计划生育行业的相关法规、规章、规范性文件，对已经不适应现实情况的严厉处罚处分解决规定，先停止执行，然后及时编订 并建议有关方面尽快研究调整与之相关的政策和规定。

南都记者独家获悉，与超能力者即辞职等问题相比，全国人大常委会法工委已经提出建议，修订《行政机关公务员处分条例》、《事业单位职工处分暂行条例》等上级文件，修订了人口与计划生育法的相关规定。 此外，法工委建议用宪法解释的方法完成国家生育政策的最终调整。

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不当的计划生育法规

超级学生的一系列严厉处罚将成为历史。

该系列业务始于对各地超生即退、超生即退等条款的备案审查。 年，全国人大常委会法工委向广东、云南、江西、海南、辽宁、贵州、福建7省提出书面研究意见。

超生即辞职是对违反计划生育行为的严厉解决措施，通常见于地方立法中对公务员的相关规定。 有时，这种解决办法还涉及国有企业、乡镇集体公司、事业单位和民营企业。 过去的几十年里，经常因为超能力者而失去工作。

各省的人口计划生育条例规定，同样的措施有征收高额社会抚养费、降级或解聘处分、自行管理生育费、不发放产假补助金、男女双方3年提高职位(包括技术作用)、领取晋升和奖金、7年享受公费医疗福利、7年以上14年以下予以汇总

近年来，单独和全面的儿童政策相继出台，中央层面也出现了逐步调整完整生育政策、促进人口长期平衡、快速发展完整人口快速发展战术等表现。 这预示着生育政策的转变。

我们的研究认为，在相当长的一段时间里，地方立法对计划生育政策的执行起到了独特的作用，并做出了积极的贡献。 一份研究报告指出，全国人大常委会法工委表示，地方立法应对人口与计划生育法规中不符合改革方向和政策精神的相关规定进行及时调整。

根据建议，地方根据党中央的精神，结合本省实际，尽快修改了有关地方性法规中不应该像过去那样继续实施的严格控制措施和处罚处分解决规定。 一时难以修订的，可以考虑放松执行力，然后适时进行修订。

经过协调和推进，到年底，上述几个省已全部完成了地方性法规的修改，取消了超生即辞职等过于严厉的控制措施。 例如，当年9月，海南省人大常委会修订人口计划生育条例，对违反计划生育的，删除了生育费自理、产假无薪、男女双方3年涨薪、开除或辞退超能力者等规定。

2019年，备案审查范围进一步扩大，被纳入广西、宁夏、湖北三省。 截至年9月底，三地也相继取消了超生即开除的规定。

年来，时隔几年，中央再次就生育政策进行调整。 《关于制定国民经济和社会快速发展第十四个五年计划和第二个〇〇三五年愿景目标的建议》提出要制定人口长期快速发展战术，优化生育政策，提高生育政策的包容性。

对此，法律法规应该如何应对呢？

旧问题的新机遇

其实，年底，人社部劳动关系司致函全国人大常委会法工委，要求广东、云南、江西等地的人口与计划生育法规规定用人单位可以与违反计划生育条例的职工解除劳动合同，违反劳动合同法相关规定，提出审查。

但是，由于该提案是政府部门的内设机构以司局来信的形式提出的，因此不是合格的主体，未能开始正式的审查程序。 但是，比较这个问题的研究已经开始。

时机很快就到了。 年，关键的一封信送到了全国人大常委会法工委。 这封信以《关于审查地方计划生育条例中违规处分规定的建议》(以下简称“建议”)为题，由上海财经大学法学院教授王全兴、角色部劳动科学研究所研究员王文珍、北京大学法学院教授叶静墨、浙江财经大学法学院教授钱叶芳联名提交。

当时，计生行业过时的严格政策，也影响着许多人的生活，但备案审查被认为是提供公民权救济的最后一道屏障。 这是宪法性的制度。 全国人大常委会对备案的行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件进行合宪性、合法性、适当性审查。 有权撤销和纠正与宪法法律相抵触的法规司法解释。

我们都说这个规定是错误的。 王兴等人在一个论坛上相遇，对这个问题的看法很快就一致了。

我们的理念是，超生即退的方法基本上与劳动法的基本相抵触。 劳动者对用人单位的义务是劳动过程中的义务，劳动纪律、规章制度也是劳动过程中的规则。 计划生育是公民对国家的义务，不能强加于劳动过程。 王兴说。

事实上，学术界对这个问题已争论多年。 多年来，在每年的劳动法课上，王全兴都会和学生分解这个话题。 而且，国家大政方针的调整，给学者们提供了编纂地方严厉政策的机会。 随后，王全兴等学者系统地整理了地方有关计划生育的规定，起草了《建议》。

他们解体后，提出地方超能力者解除劳动合同的规定，抵触《劳动合同法》，混淆法律关系的不同性质，违背女职工特殊劳动保护精神，不符合国际劳动标准的男女平等精神，不符合新形势下国家计划生育政策变革的方向。 另外，违反地方规定的超生者的法律责任不在《计生法》第18条的授权范围内。

综上所述，为了纠正和防止地方立法擅自突破法律规定，建议地方立法审查增设用人单位单方面解除劳动合同法定情况的权利。 《提案》写得如下。

现实的意义和存废之争

提出建议后不久，年10月25日清晨，王全兴乘火车抵达北京。 这一天，他和其他几位学者应邀来到全国人大机关办公楼会议室，接受全国人大常委会法工委法规备案审查室直接反馈的审查意见。

在此之前，全国人大常委会法工委向广东、云南、江西、海南、辽宁、贵州、福建等法规制定机构通报情况，要求证明情况，由原国家卫计委、人社部、国务院法制办公室、中华全国总工会、全国妇联、全国人大教科文卫委、全国人大内委

当时辽宁和贵州的人大都表示将开始撰改进程，但也有异议之处。

例如，海南省人大认为，当地生育率高于全国平均水平，人口控制形势严峻，该省相关规定仍有一定的现实意义。 云南省人大提出，专家意见值得参考，但不能成为编撰地方性法规的理由。

另外，地方人大提出，当地人口和计划生育条例规定开除或解聘的是国家机关和事业单位、国有公司、国有控股公司、乡镇集体公司的职工，不包括私营公司、个体工商户等普通劳动者。 从现场看，这是对体制内超能力者的严格管理，与劳动合同法的基本精神大体上没有抵触。 条例规定出台以来，解决超生双开已形成一定的社会共识，直接修改相关规定将引起已被开除或解聘人员的不满，许多已解决的决策面临被逆转的局面，容易引起社会矛盾，影响社会稳定。

在年6月23日的座谈会上，不同部门形成了需要纠正和没有问题的两种意见。 截止到7月3日，在与江西省人大常委会的同志恳谈中，沈春耀认为:“生育政策已经发生了转折性的变化，但地方有关规定仅靠文案是不够的，一定要看到时代和政策的变化，从实际出发慎重应对。”

名字消失，将载入史册

经过系统的梳理和研究，全国人大常委会法工委认为，许多超生即退规定不抵触上位法，但已不适应变化的情况，需要调整。 在此背景下，海南、广东等许多省份根据本省现实情况及时编纂了相关规范性文件。

但是，在那之后的一段时间里，类似的建议依然被送到了全国人大常委会的法工委。 2019年10月启动了对广西、宁夏、湖北等相关规范性文件超生即开除规定的审查研究。

与年时相比，三省及各部门的反馈中对取消超生即开除等严厉措施有了共识。 中组部、国家卫健委等也建议，在编撰上级依据的《行政机关公务员处分条例》和《事业单位职工处分暂行规定》时，可以考虑纳入对这一问题的照顾，指导地方工作人员。

这两次备案审查后，地方性法规中关于超生即退超生即退的规定都退出了历史舞台。 据统计，目前只有山西、浙江、湖南、陕西四个地区比较超生规定情节严重的，应给予开除，河南依法给予以上行政处分。 其他地区的规定都与人口和计划生育法第四十二条关于对超额生育的行政处分或者纪律处分的表现一致。

值得一提的是，随着各地相继修改地方立法，在实践中，超生相关规定的实施和应用也越来越边缘化。

根据2019年的调查数据，近年来，北京、天津、河北、上海、山东、青海六省，没有一个国家的员工被开除。 在贵州和湖南长沙等执行困难地区，也各有16例。

这次轮到中央提出提高生育政策的包容性，未来政策的走向再次受到关注。

中国社科院人口与劳动经济研究所副研究员杨艳近日表示，要提高包容性，必须首先梳理不利于维护生殖权利的政策条款。

杨艳分析认为，目前生育率下降的核心原因是生育意愿低迷，人们在合理生育意愿下的子女数量已经低于政策允许的子女数量，完全放开生育限制并不一定会恢复生育率。 要系统地建立生育友好的制度环境和文化环境，铲除在控制过去的生育环境中形成的固有思维，修改不适当的政策条款，加强公共政策、文化舆论、社会环境对生育更广泛的包容性。

全面清扫后，怎么落地？ [/s2/]

在此基础上，年度备案审查报告提出要全面整理人口计划产业界相关的法规、规章、规范性文件，已成为渠道。 提出备案审查建议的王全兴发现，省级虽相继取消超生即退等严格规定，但在实践中又出现了一个问题:以尚未及时修订的下级规范性文件为准。

例如，一些省份于2009年确定删除了该省《人口与计划生育条例》中关于谢绝超产的规定，但地方政府部门规范性文件中，仍延续了2009年以来对超产人员的过时处罚规定。

他认为这个问题本质上是部门规章和地方性法规冲突的结果。 如果部门规章中关于计划生育的旧规定不修改，法律冲突仍在继续，三胞胎出生之争仍将重演。

南都记者表示，《研究意见》中，全国人大常委会法工委还将尽快编制和修订《行政机关公务员处分条例》、《事业单位职工处分暂行规定》等文件，删除对情节严重的超生行为给予开除和其他行政处分、纪律处分的规定

另外，要深入研究修订人口计划生育法，及时启动，编撰国家提倡一对夫妇生育两个孩子的规定、关于缴纳社会抚养费的规定、给予行政处分和纪律处分的规定等。

值得注意的是，《研究意见》还建议对宪法中国家推进计划生育、使人口增长适应经济和社会快速发展计划、夫妻双方有义务实行计划生育等规定进行深入研究和及时解释，用宪法解释的方法完成国家生育政策的最终调整。

王全兴认为，要使转轨中的生育政策落地，地方政府、法院等必须首先统一认知，在法治理念中落实中央精神。 法治社会建设不仅要强调刑罚，更要把生育政策的转变作为普遍点来推进。

在执法和司法实践中坚持法治理念也非常重要。 法治国家的基本常识是，上级文件修订后，下级文件中来不及修订、与修订后的上级文件不一致的规定，自然失效，不应成为解决问题和审判案件的依据。 他说。

南都记者宋承翰刘嫐出生于北京

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